Este post es producto de los debates sostenidos en el seno Red Latinoamericana de Desplazamiento Interno (LANID). El texto recoge aportaciones de Clara Ines Atehortúa Arredondo, Leticia Calderón Chelius, Sindy Hernández Bonilla, Ramón Martínez Coria, Beariz Eugenia Sánchez-Mojica, Fabio Lozano Velásquez y Andree Viana Garcés. An English translation of this blog is available here.
Huir para salvar la vida. Abandonar la existencia que se ha construido y todo lo conocido para poder continuar respirando, con la esperanza de encontrar un lugar que pueda considerarse un hogar. O, tal vez, al huir conservar las llaves de esa morada que se deja atrás, con el casi inconfesable deseo de poder volver a ella algún día. Esta es una historia casi tan antigua como la humanidad, que ha sido más de mil y una veces contada. Sin embargo, a partir del siglo XX, esta narración ha incorporado progresivamente elementos jurídicos, que la han modificado profundamente. Las categorías jurídicas que se han creado desde entonces han iluminado partes de esta narrativa, a la vez que han lanzado sombras sobre otras.
La aparición del desplazamiento interno en el Derecho Internacional
En un primer momento, tras la Primera Guerra Mundial, en la Sociedad de las Naciones, se crea la categoría de refugiado, destinada a proteger a unos determinados grupos de población que buscaban un nuevo hogar en Europa, tras haber sido obligados a abandonar sus países de origen a causa de un puñado de conflictos armados y revoluciones. Esta categoría se amplió y consolidó a lo largo de la segunda mitad del siglo XX, ya bajo el mandato de Naciones Unidas. Sin embargo, mantuvo las tres premisas esenciales que sustentaron las primeras definiciones. La primera es la protección internacional a quienes hubieran cruzado una frontera estatal, víctimas de la violación de sus derechos civiles y políticos. Estas personas no cuentan con la tutela de su Estado de origen, responsable por acción u omisión de los hechos que motivaron su huida. La segunda es la preocupación por la estabilidad y la seguridad de los Estados receptores, que perciben a los refugiados como una población foránea vulnerable que eventualmente puede entrar en competencia con la población local por el acceso a recursos escasos, ocasionando desorden. Un desorden que puede traspasar las fronteras estatales y contaminar toda la región. Finalmente, la tercera premisa consiste en el reconocimiento de la naturaleza internacional del asunto de los refugiados, pues se trata de un problema que involucra a toda la comunidad internacional y no a los Estados individualmente considerados[1].
Durante décadas las personas que encajaban en esta estrecha definición, establecida desde el Derecho internacional y acogida por los ordenamientos domésticos, fueron las únicas migrantes forzadas en tener un nombre y un estatuto propios; convirtiéndose así, en las únicas en tener una existencia plena en el Derecho, en las políticas públicas e incluso en el imaginario colectivo. Solo a partir de finales de la década de los noventa un segundo grupo empezó a hacerles compañía, si bien de manera un tanto discreta. Desde Naciones Unidas, a través de un instrumento de soft law (los Principios Rectores del Desplazamiento Interno) se acuñó la categoría de desplazado interno.
La creación de esta nueva categoría coincidió con la crisis que, desde el fin de la década de los setenta, experimentaba el sistema creado en Naciones Unidas para la gestión del refugio. El número de personas que abandonaba sus países en busca de protección internacional se incrementaba rápidamente, mientras las aportaciones estatales para garantizar su atención disminuían a un ritmo aún mayor[2]. Ante esta situación se presentaron distintas iniciativas, destinadas a promover la contención de los éxodos en el interior de los países de origen. Estas primeras propuestas no llegaron a ser acogidas, pero si sembraron la inquietud en torno a la necesidad y conveniencia de trasladar la atención y la asistencia internacional al interior de los territorios donde se estaban produciendo los hechos que derivaban en desplazamiento, con el fin de evitar su transformación en flujos de refugiados.
En la década de los noventa esta idea es retomada, pero esta vez acompañada de un fuerte discurso sobre la necesidad de garantizar los derechos humanos de los desplazados internos; presentados como las víctimas más vulnerables en cualquier situación de conflicto armado o violencia generalizada. El hecho de que el sistema de atención a los refugiados hubiera fracasado en el logro de soluciones duraderas para quienes habían cruzado una frontera internacional, constituyó un tercer argumento en favor de la nueva propuesta de acción que se estaba forjando. El resultado de estas reflexiones fue la formulación de los ya mencionados Principios Rectores; instrumento que contiene una fuerte tensión entre el control y la protección. Esto por cuanto busca el doble objetivo de la contención del desplazamiento al interior de los Estados y la garantía de los derechos de quienes huyen.
Si bien la protección es presentada como el objetivo primordial, lo cierto es que el modelo de atención a los desplazados internos planteado en este instrumento presenta tres rasgos que dificultan alcanzarla. En primer lugar, sitúa la responsabilidad primordial de garantía de los derechos de estas personas en los mismos Estados que no pudieron o quisieron protegerlas. A la comunidad internacional le es asignado un papel totalmente accesorio y muy limitado frente a esta tarea. En segundo lugar, replica el modelo de soluciones duraderas del sistema de atención al refugio, a pesar de los problemas que ha evidenciado para lograr la superación de la vulnerabilidad de quienes han sido desarraigados. Por último, no permite ahondar en las causas profundas del éxodo, al ubicar el centro del problema en la vulneración del derecho a no ser desplazado de forma arbitraria. Este derecho, fuertemente defendido por los creadores de los Principios Rectores, simplifica todo el fenómeno, al enfocar la desprotección de los desplazados en un asunto de movilidad espacial[3].
Este instrumento internacional ofrece lo que se ha considerado una amplia definición del desplazado interno. Esto por cuanto contempla diversas circunstancias que han motivado la vulneración de ese derecho a no ser desplazado arbitrariamente. Estas incluyen los conflictos armados, la violencia generalizada, los desastres e incluso determinados proyectos de desarrollo. Todas estas situaciones son hermanadas por el hecho de que la huida que ocasionan no implica el cruce de una frontera internacional. Este énfasis en los límites estatales, refuerza el concepto de que el movimiento forzado que tiene lugar en su interior es distinto al que implica rebasarlos. Se trata de una distinción que tiene pleno sentido desde la perspectiva del Derecho internacional, donde el principio de soberanía es esencial, pero que, tal vez, dificulta entender plenamente estos movimientos, así como buscar respuestas adecuadas para la protección de quienes los enfrentan.
Y su traducción en los ordenamientos domésticos
Tras su formulación en 1998 esta categoría fue objeto de una intensa labor de difusión por parte de Naciones Unidas, con tal éxito que, hoy en día, apenas se plantean dudas sobre si resulta realmente adecuada para reflejar el desplazamiento interno. Ha sido acogida por múltiples Estados, que han estructurado sus políticas nacionales a partir de esta definición; si bien adaptándola a sus intereses, dada su naturaleza de soft law. Es por ello que, en buena parte del mundo, así como en América Latina, la violencia generalizada y el conflicto armado son las únicas causas incluidas en las respuestas nacionales al desplazamiento interno. Los movimientos forzados de población causados por proyectos vinculados al turismo, el extractivismo, o cualquier otra actividad propia del modelo económico son ubicados en una categoría jurídica distinta (o ninguna en absoluto). Más diciente aun del éxito en la adopción de esta categoría es el hecho de que en los países que aún no han desarrollado políticas públicas para enfrentar este fenómeno, la sociedad civil lucha porque sea adoptada por las autoridades como primer paso para el diseño y aplicación de una respuesta capaz de ofrecer protección a quienes lo enfrentan.
Han pasado más de veinte años desde que el concepto de desplazado interno fue presentado al mundo y, desde entonces, hemos visto como las cifras relativas al número de personas que encajan en esta categoría no han parado de crecer a nivel global. De hecho, de acuerdo con el último reporte del Internal Displacement Monitoring Centre, se ha pasado de 24.9 millones en 2009 a 45.7 en 2019. Igualmente frustrante es comprobar que quienes ingresan en esta categoría difícilmente salen de ella[4]. Lo que fue concebido como una situación temporal, parece haberse convertido, en la mayoría de los casos, en un destino.
Ha llegado el momento de preguntarnos si, al menos en parte, este fracaso puede explicarse en la definición que hemos adoptado manera tan entusiasta. Si nos hemos contentado con una respuesta demasiado sencilla para una pregunta muy compleja y, al hacerlo, hemos renunciado a entender la profundidad y complejidad de un fenómeno que va mucho más allá de la movilidad forzada de determinadas personas y que involucra una amalgama de causas que superan el conflicto armado y la violencia generalizada. Una renuncia que se extiende también a la posibilidad de cuestionar el cruce de fronteras internacionales como un elemento central en la naturaleza de ese fenómeno que queremos comprender.
Abrir la Caja de Pandora: Las preguntas en torno al concepto del desplazamiento interno propuesto por los Principios Rectores
Cuestionar el concepto de desplazamiento interno que hasta el momento se ha manejado supone el reto de mirar más allá de lo evidente, de esa huida individual familiar o masiva que se atribuye bien a situaciones de violencia generalizada, bien a conflictos armados y que tiene lugar dentro de las fronteras estatales. Exige entender que este término es en realidad una caja negra, que debe abrirse para evidenciar los múltiples elementos, dinámicas e intereses locales, regionales y globales que interactúan en su producción, así como los diversos y complejos efectos que ocasiona en quienes deben enfrentarlo.
Abrir esta “Caja de Pandora” implica abordar el desarraigo que conlleva este fenómeno, ya que no se trata tan solo de movilidad espacial sino de la ruptura de tejidos vitales. Esto es, la destrucción de vínculos territoriales, lo que genera la ruptura de la compleja red de relaciones en los ámbitos cultural, político y económico que sostiene la existencia de individuos y comunidades. En especial afecta los modos de producción, de transformación y de comercialización comunitarios, que entran a ser reemplazados por los propios de un modelo económico específico.
Implica, así mismo, asumir que estamos ante un fenómeno masivo y sistemático. Si bien los episodios de desplazamiento pueden ser individuales o familiares, el fenómeno como tal impacta a amplias colectividades en territorios que, por sus características, resultan interesantes para su integración en el proyecto económico y político hegemónico. Esta incorporación, que siempre demanda el ejercicio de la violencia, aunque no necesariamente armada, es llevada a cabo por los más diversos actores; tanto ilegales, como legales, e incluso institucionales. Estos últimos, bajo el pretexto de asistir a quienes han sido desterrados, implementan dinámicas que consolidan su desarraigo. Por tanto, la ocurrencia del desplazamiento no es, en ningún caso accidental. No se trata de un daño secundario o colateral de la guerra o del enfrentamiento entre bandas criminales. Su producción es deseada y con frecuencia meticulosamente planeada para que se extienda a lo largo del tiempo.
Cuestionar esta categoría exige, además, preguntarse por el carácter local que se le atribuye. Pese a que la definición misma lo presenta como un asunto doméstico, lo cierto es que su persistente presencia en las más diversas regiones del a Tierra permite romper este paradigma e iniciar la búsqueda de las dinámicas e intereses globales que se encuentran detrás de su producción[5]. Se trata de dinámicas vinculadas a un modelo económico globalizado, marcado por el consumismo y el extractivismo, que demanda el sometimiento de los pueblos y las personas que históricamente se han situado al margen de los poderes hegemónicos, así como el acceso y control sobre recursos naturales, conocimientos y prácticas culturales a los que se atribuye valor de mercado real o potencial. En ese sentido, el desplazamiento es el producto necesario de un proceso de invasión colonial que lleva desarrollándose décadas y que parece fortalecerse y acelerarse cada vez más.
Esta profunda dimensión económica del desplazamiento, así como los procesos de desarraigo y de pérdida de tejidos vitales han quedado, sin embargo, oscurecidos en la definición jurídica. En parte debido a las limitaciones mismas del propio Derecho para reflejar realidades sociales complejas y a su necesidad de reducir los hechos para producir categorías abstractas y sujetos de derechos que resulten legibles en clave jurídica. Esto ha supuesto, en el caso del desplazamiento interno, la construcción de una compleja estructura argumental que se centra en el sujeto que ha sido forzado a migrar y en la necesidad de restablecerlo en el goce de los derechos que le han sido vulnerados. Esta construcción, sin embargo, emborrona las causas que han generado su éxodo, al ser incapaz de establecer vínculos entre los problemas estructurales y la expulsión de población, reduciéndolas a los igualmente amplios conceptos de violencia generalizada y conflicto armado. Al mismo tiempo, suspende la existencia de las personas ubicadas bajo esta categoría, situándolas en un estado de liminalidad temporal. El desplazamiento deja de ser una situación que atraviesan, para convertirse en el rasgo que los define y que les priva de la posibilidad de un presente. Se les atribuye un pasado de ciudadanos empoderados, con pleno goce de sus derechos, y se les dibuja un futuro en el que esa ciudadanía plena les será retornada. El ahora, sin embargo, está vacío, pues han sido despojados de todo, reducidos a la condición de frágiles víctimas que carecen de agencia.
Esta imagen, poderosa y a la vez sencilla que transmite el Derecho es, no obstante, falsa. Con frecuencia ese pasado no tuvo lugar y quien ahora es etiquetado como desplazado ni llegó a ejercer una ciudadanía plena, ni disfrutó de buena parte de los derechos que, de acuerdo a los textos legales, le correspondían. Problemas estructurales como la pobreza, inequidad, el racismo y la violencia de género han impedido que esos derechos se materialicen en sus realidades. En cuanto al futuro, éste se transforma demasiadas veces en una promesa vacía. La incapacidad de la estructura jurídica para reflejar la complejidad de las causas, dinámicas e intereses que han derivado en la expulsión de la población, así como para calibrar el daño y el dolor que se le ha causado, impide encontrar vías adecuadas para reparar el despojo.
Reducido a una categoría jurídica, la respuesta a la pregunta de quién es un desplazado pasa a ser responsabilidad de los funcionarios y agentes humanitarios encargados de atenderles. La interpretación de la disposición jurídica que realizan estas personas, prioriza sus propias narrativas, dificultando que sean los propios desplazados quienes se definan. Los relatos de estas personas, que reflejan la complejidad de las causas que los han llevado a abandonar sus territorios, posesiones e identidades, son filtrados a través de las lógicas institucionales, despojándolos de su diversidad y riqueza. El resultado es, de nuevo, la fría y abstracta definición consagrada en la correspondiente política pública o instrumento internacional.
Por último, la adopción de este enfoque jurídico resulta problemática al establecer una dicotomía entre el desplazado y el ciudadano. En el contexto latinoamericano, al menos, una parte importante de la población no goza plenamente de sus derechos, con independencia de si ha sido forzado a migrar o no. Por tanto, la dualidad que crea el Derecho es falsa y afecta de manera grave la respuesta que ha construido para quienes han sido desarraigados. El acceso a esa ciudadanía ideal y plena es una meta a largo plazo, en el mejor de los casos, para la mayoría de los habitantes de estos países. Situarla como el umbral de la superación del desplazamiento resulta, en este contexto, ilusorio. Parece evidente, tras esta flexión, que la respuesta a la pregunta ¿Qué significa el desplazamiento interno? No se encuentra en la definición legal y política que se ha adoptado de forma global. Pese al indiscutible mérito de haber puesto este fenómeno en el mapa y darle un nombre, oculta con su aparente simplicidad la profunda complejidad de un fenómeno que exige ser entendido en todas sus dimensiones. Lo contrario significa continuar diseñando e implementado respuestas inadecuadas. Ha llegado el momento de abrir la caja de Pandora sin olvidar que, como en el mito griego, solo cuando los demonios hayan salido seremos capaces de encontrar la esperanza.
[1] Sánchez-Mojica, B.E. (2009) “Cuando los derechos son la jaula. Trasplante rígido del soft law para la gestión del desplazamiento forzado” Estudios Políticos, Nº 35 p. 15
[2] Crisp. J. (1991). “Refugee Protection and Assistance: A system in crisis”. International Movement Against All Forms of Discrimination and Racism Yearbook, 1990, Vol. III, p. 17
[3] Sánchez-Mojica, Op, Cit., p. 18-21
[4] Ver http://www.internal-displacement.org/global-report/grid2020/
[5] Ver http://www.internal-displacement.org/database/displacement-data
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